民间公益篇

非公募基金会: 背负中国第三部门的希望

中国青基会通讯 2004-03-15 00:00:00

千呼万唤始出来的《基金会管理条例》(以下简称《条例》)于2004年3月8 日公布,6月1日施行。两个日子正好是“3.8妇女节”和“6.1儿童节”,是否隐喻一个新的非营利组织体制的诞生,一个充满希望的基金会的春天即将到来?总之,我是以乐观的态度看待这个新法规出台的,尽管它不如我们原先期望的更加开放一些。

本人从事基金会工作15年,服务的中国青少年年基金会属于新法规调整的“公募基金会”。《条例》解决了阻碍公募基金会发展的几个重大“瓶颈”,包括明确工作人员工资福利和行政办公经费支出的比例和来源,解除对资产保值增值合法途径和方式的限制性规定等。过去的法规在这些方面很不合理,使得机构在发展中不得不承担许多风险,做得越大风险越大,如同“在天堂和地狱间走钢丝”。《条例》在完善基金会理事会治理结构、加强自律机制和监督管理以及法律责任方面的规定,都体现了对以管理公益资产为目的基金会的立法指导思想。《条例》之于我国公募基金会,犹如久旱的土地盼到雨露,庆幸“终于下了”。

《条例》最重要的制度创新是对非公募基金会做出的法律规范,这是中国第三部门发展的重大事件,意义深远。本文就此发表一点看法。

 

民办民间组织登堂入室

这是一个别扭的标题。

我国有13万个社团,12万个民办非企业单位,1200个基金会。林林总总数十万按照民间组织法规登记的机构,是真正的“民办”机构吗?不是。它们基本上是“官办”的。

长期以来,关于民间组织经业务主管部门审批、在民政部门登记的规定,在执行中是走样的。“主管”成了“主办”,“审批”成了“申办”。也就是说,只有政府或其他授权的部门自己想到要办“民间组织”了,才会向民政部门提出申办;民间人士创办的草根组织想找政府部门做“婆婆”,基本没门。许多草根组织就是因为找不到“婆婆”,没有“出生”的权利。他们为了获得法人地位只好到工商部门去登记注册。如优秀的民间环保组织“地球村”、致力于非营利机构能力建设的“NPO信息咨询中心”,都是在工商部门作为企业注册的。据清华大学NGO研究中心的调查,在工商部门登记的草根NPO约占5.1%。这些大多是比较活跃想合法地好好做事的民间公益机构。还有多少没有合法身份还在做着公德善事的、想做好事不得其门而入终于放弃的,那就只有天晓得了。

过于刚性的管理体制限制了非营利组织合法发展的空间,遏制了公众参与公益事业的积极性,还可能导致非营利组织“生态环境”的恶化,出现好的得不到保护,坏的缺乏惩处,良莠不分,逆向淘汰的严重后果。

在《条例》起草过程中,一度没有了非公募基金会需要业务主管部门的条款,业内人士为之鼓舞。现在,颁布的《条例》还保留“业务主管部门”,不少人感到悲观,担心这还是一条迈不过去的坎。

回到现实,从中国的国情考虑,我仍然认为,《条例》关于非公募基金会的规定,是真正民间非营利组织“准入”的开始。原因是,经济社会发展的客观条件和需求已经发生很大变化,用富人的钱办私立的非公募基金会,发展公益事业,符合三个代表和科学发展观,不仅不再有政治上的障碍,而且是各级政府求之不得的事。我曾总结希望工程成功的6要件,其中“政府支持和群体需求”是排在最前面的。在中国,只要是政府支持的事,你要办就事半功倍,反之,必定事倍功半。非公募基金会的“群体需求”应包括需要获得帮助的人群和愿意为他人提供帮助的人群。这两方面也都具备了。前者,中国有数量庞大的弱势群体;后者,中国富人的出现比我们想象得要多要快(电脑打字,输入FUREN,字库里只有“夫人、妇人”,而无“富人”,也说明问题)。古训曰:“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”。在当今社会,为富不仁者有之,而懂得钱财是身外之物,生不带来,死不带去,愿意奉献社会的人更多;还有的富人已经把“赚更多的钱为社会做更多的贡献”确立为自己的生活目标。在国内,为希望工程捐款最多的企业是私营企业,浙江的私营企业家林圣雄个人就捐建了百所希望小学,他准备拿出更多的钱办基金会;一次我在温州碰到南存辉,他刚主持召开乐清市民营企业成立扶贫基金的大会,一个县级市,一下午就募集基金四、五个亿。

社团、民办非企业单位登记和基金会登记,关于“业务主管部门同意”的提法没变,但内里的动因变了。过去个人要办民间组织,对一些政府部门来说是“多一事不如少一事”,不批也不违法,你是“剃头挑子一头热”;现在办非公募基金会,明摆着个人拿出真金实银为社会做善事,给政府排忧解难,群众欢迎,政府和民间两情相悦,已经到了瓜熟蒂落,水到渠成,呼之欲出的当口。如果把业务主管部门审批比作一扇门,过去你找不到门,找到了也要吃“闭门斋”;现在找业务主管部门,最初可能还会遇到一些问题,比如,基金会是否必须由业务对口的部门作主管,还有待进一步明确,业务主管部门怎么审批、怎么管理的规则还需要逐步完善,但这些都不是根本障碍,你不会被拒之门外。

门在慢慢打开,这扇门很沉重,需要众人来推。推门的人多了,总有一天会大门洞开,让你登堂入室。


“公域”和 “私域”的良性互动

在《条例》制定过程中,“非公募基金会”起初称“私立基金会”。非公募基金会在一般情况下,就是私人为公益事业投入财产而建立的非营利法人组织。我以为,把“私立基金会”作为“非公募基金会”的别称倒是十分贴切。

鼓励私人成立基金会,引导公民特别是先富起来的公民自愿把自己的一部分财产捐出来,用于扶贫、支教、环保、社区建设、爱滋病防治、弱势群体保护等公益事业,为“私领域”参与公共服务领域开辟了通道。过去,公民也为公益事业捐款,那是被动员的对象;现在,公民可以依法自己建立非营利法人机构,从事公益事业,协同政府解决一些社会问题。非公募基金会会的出现,推动了“私域”对“公域”的参与,民间与政府的互动。这是一个巨大的跨越。

重视非公募基金会在社会分配领域的积极作用,促进社会公正,是本次基金会立法的重要依据。衡量社会贫富差距的基尼系数在我国已达到0.417,接近警戒线,如果算上城乡居民福利性分配的差别和高收入阶层、公务员的隐性收入,实际情况还要严重。社会分配机制包括三个层次:第一次分配通过市场,按照竞争性原则进行,出现贫富差距;第二次分配通过政府,按照强制性原则,以税收和社会政策调节分配,缩小贫富差距;第三次分配通过社会,按照志愿性原则进行公益捐赠,通俗地说就是“富帮穷”。正是通过“三次分配”使社会资源分配趋于公平。实际上,还存在第四次分配,那就是偷盗抢掠,贪污腐败,通过非法手段谋取不义之财。好的社会分配机制应该是,激励第一次分配,协调第二次分配,推动第三次分配,遏止第四次分配。

在第三次分配领域,基金会的作用举足轻重。这个作用在我国还十分弱小。据有关部门统计,全国1200家基金会的总资产仅50亿元,40%的地方基金会资产没有达到210万的规定限额。我国基金会大部分是依靠公众筹款开展公益活动的,因此政府严格限制其数量的扩张。不少基金会筹款和项目运作能力很差,自己生存都有困难,别说推动第三次分配,它本身就在消耗资源。要增强第三次分配在社会分配体系中的功能,一方面需要大大提高公募基金会的能力,一方面寄希望于非公募基金会的发展。

美国卡耐基基金会创始人安德鲁.卡耐基在1889年发表著名的《财富的福音》,指出富人使用剩余财富的方式有三种:传给家族和子孙;死后捐给公益事业;由财富的主人在生前就作出安排,用于造福社会公众的事业。他认为第一种选择最不可取,对子孙和国家都不利;第二种选择也不好,因为生前只知道赚钱的人,死后可能会被人刻上这样的墓志铭:“拥巨富而死者以耻辱终”;只有第三种选择才是最明智的。美国一些最大的基金会创始人,如早年的洛克菲勒、凯洛格、福特家族,现代的世界首富比尔·盖茨也都抱定这样的信念。比尔·盖茨已为自己的基金会捐款240亿美元,他表示除了留给女儿少量的生活费,将来要把自己的全部财产捐献社会。

美国有56,000多家基金会,总资产近5,000亿美元,其中独立的私人基金会约占85%,公司基金会约占5%,两项在数量和总资产上占到了90%以上,它们均属于“非公募基金会”一类;而面向公众筹款的社区基金会和运作型基金会的总数和资产加起来还不及10%。毫无疑问,在美国,私人基金会占据着绝对领导地位,最大的基金会几乎都是私人基金会,有若干家资产超过百亿美元。

是否可以推断,未来中国最具实力的基金会也是由私人设立的非公募基金会?我以为然。2003年,我国非国有企业的营业收入已占全部企业营业收入的66%,在浙江省,这个数字达到了76%。非国有企业实力的壮大,是发展非公募基金会的前提。一批优秀的私营企业家已经作好准备,他们了解世界基金会发展的历史,有实业报国,回馈社会的责任感,成立个人或公司基金会,是他们期盼已久的事。他们将成为中国非公募基金会的领导者。还需注意,虽然国内私营企业向公益机构捐款还谈不上自觉和踊跃,但我接触的许多企业经营者,几乎年年都有捐款,捐给谁,大都捐给政府。《条例》实施后,一旦他们琢磨过来,与其年年给政府捐款,还不如用这些钱自己成立基金会做公益事业,钱不多花,还能提高企业的美誉度,何乐不为?有这种不自觉积极性的企业家,不在少数。

非公募基金会设立的资金门槛不高,稍有规模的企业很容易做到。我国有200多万家私营企业,千分之一就是2000家。相信在不太长的时间里,我们可以看到非公募基金会的大量涌现,以及由此带来的我国基金会事业的繁荣和民间公益事业蓬勃发展的局面。


第三部门资源整合的大好时机

长期以来,民间组织双重管理体制的僵硬化,使一批草根NGO得不到合法生存的名分。这些有实无名的民间公益组织在环境保护、社区建设、安老、儿童教育、妇女维权、残疾人保护、非营利组织培训诸多领域开展活动。一些组织的工作卓有成效,获得国际组织授予的很高荣誉。然而它们几乎都没有非营利组织的身份,有的在工商部门登记,有的只是凭个人信用做事。这不愧是中国非营利组织发展的一道曲折“风景线”。

有了基金会《条例》,草根组织可以告别无奈走“旁门左道”的历史,选择走正门,上大道,这就是基金会《条例》铺设的道路。上路有两种办法:

一为“造车上路”。如果能够筹到款项200万,就可以自己造一台非公募基金会的“车”,装上已有公益品牌的“货”,驾车上路。好处是出资者干预少,有利于保持机构的独立性。

二为“借车上路”。如果独立筹款有困难,不妨去游说有钱人或企业,让其接受你的公益理念和项目,并出资成立基金会。好处是基金会有成熟的项目和后续资金的长期投入,坏处是出资人可能的干预。如果这种干预不利于机构的良性运行,则可能带来不利后果。

无论采用哪种方式,都要按《条例》规定的法定程序进行审批登记和依法管理运行,这样就有可能避免机构治理不善给自己造成的麻烦。与企业身份的草根NGO相比,取得基金会登记资格的好处是显而易见的。一是名正言顺,用非营利机构的牌子做非营利的事;二是虽不能进行公众筹款,但可以接受捐款,收入不用纳税;三是按照基金会的法律规范,明确财产权(社会所有),使财务和项目运作更加公开、透明,有助机构的健康可持续发展。

草根组织不论造车还是借车上路,不光是给自己找出路,更是为新生的非公募基金会注入成熟的公益项目,新鲜的公益理念,成功的管理经验。这是非营利部门合理的结构重组,人力资源的重要转移。最大的受益者是这个新兴的基金会部门。做公益事业尽管不象做企业有那么多竞争风险、管理风险,但它也有自己的专业管理套路,同样花钱,往哪花,怎么花,管理水平不同,效果也会不一样。所以,对基金会的创办者来说,学习专业知识,引进专业人才也十分重要。

在讨论《条例》时,许多人提出应明确基金会为“财团法人”而不是“社团法人”,因为两者设立的前提完全不同。社团是以人的组合为成立基础的,基金会是以一定目的的财产为成立基础的。成立的前提不同,组织结构和管理方式就不同。由于以往基金会是按照社团法规登记的,基金会的理事会并不是把管理公益资产作为主要职责,搞成了“人合”机构。中国青基会理事会人数最多时超过了200人,根本无法真正议事和决策。

《条例》的一个重大变化是明确了基金会属于“非营利法人”,而不再是“社团法人”。按照管理公益财产的目标,《条例》在“组织机构”章中,规定基金会理事为5人至25人,规定设立监事职位;在“法律责任”章中,规定理事违规决策致使基金会遭受财产损失的,应当承担相应的赔偿责任等。这就要求基金会必须建立全新的理事会治理结构,要求理事会成员必须对公共利益负责并具有一定的专业能力。按照《条例》的新规范,公募基金会机构和治理方式需进行重大改革,这是挑战和机遇;非公募基金会则可以幸运地走好第一步。对于非公募基金会来说,除了有新法规赋予的好的发展环境外,后发优势是多方面的。我国公募基金会已经走过25年的拓荒之路,不少机构取得了辉煌的成绩,培养了一批职业化的专业人才。他们的经验、教训和人力资源储备,都可以为新起步的非公募基金会借鉴和分享。

我国的改革从经济领域开始。非公有制经济的发展,推动了市场在资源配置中基础地位的建立,解决了几亿人的就业,为国家创造了过半的GDP和近一半的财政收入,对于我国综合国力的提升和人民生活水平的提高,贡献卓著,功莫大焉!在公募基金会发展25年以后,非公募基金会终于亮相,这迟来的闪亮登场,标志我国社会领域的改革迈出了重要一步,是第三部门发展新的里程碑。因为非公募基金会的出现,我们才有条件声明:中国有了真正的民间组织;只有等到非公募基金会形成气候,我们才有资格谈论政府、企业和第三部门的合作。非公募基金会背负着我国第三部门的希望,公民社会的理想。我真诚祈望,同是“非公”组织,非公募基金会在今后十年二十年内,也有非公经济那样惊世骇俗的表现。果诚如此,则百姓幸甚,善莫大焉!