民间公益篇

中国慈善事业的发展前景

2014-11-21 12:03:00

———基于体制与资源的视角 


慈善在中国素有悠久的历史和文化传统。早在2500年前,孔子关于“仁者爱人”、“己所不欲,勿施于人”、“人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者,皆有所养”的学说;孟子关于“恻隐之心,人皆有之”、“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”的道理,都为中华慈善伦理奠定了基础。

到了宋朝,慈善机构有了很大发展,出现了福田院、居养院、安济坊、慈幼局、漏泽园等慈善机构,且规模较大,惠及面广。明清时期是民间慈善兴盛发展的重要阶段,普济堂、育婴堂、救生局、恻隐堂、积善堂等善会遍布各地。清代面向同乡开展助丧、施医、济贫、助学等慈善活动的义庄数量已达到1000个以上。民国时期,中国战乱频乃,自然灾害不断,民间慈善事业在人道主义救助方面发挥了积极作用。抗日战争时期,中国战时儿童救济协会设儿童教养院5所,收容难童达2 700名。由孙中山夫人宋庆龄女士创立的中国福利基金会,努力从事儿童救助、赈灾活动。该机构现名中国福利会,依然活跃在中国慈善领域[1]。

2008年5月12日,中国四川汶川发生8级大地震,中国人慈善意识和志愿精神受到极大激发。企业、公众捐款逾760亿人民币;据统计,截至2008年6月5日,仅经四川省团委的渠道进入灾区提供服务的志愿者累计达一百多万人[2]。170多家包括基金会和公益服务机构在内的公益组织发布联合声明,号召民间力量配合政府进行抗震救灾,灾后重建。

对中国慈善历史的简单回顾,可以了解到,在缺少宗教文化传统的中国,并不缺少慈善的文化基因和传统,也不缺少慈善组织行动的成功实践。这对于分析当下中国慈善面临的挑战,规划中国慈善事业发展的未来是非常有益的。

 

改革开放后中国慈善事业的发端   

 改革开放前的中国,只有政府,没有市场,也没有社会。政府集中了政治、经济、社会的一切权利和资源,也承担了一切责任。80年代以后,出现了一批有政府背景的慈善组织。1981年中国第一家基金会中国儿童少年基金会成立;1994年,中华慈善总会成立。在短短30年间,全国基金会总数已经超过2732家[3],县级以上慈善会已经达到1932多家[4]。2004年之后,非公募基金会快速增长,数量已经超过公募基金会。

 中国慈善事业的发展,第一推动力来自于政府而非民间。改革开放初期,中国还十分贫穷。1980年全国GDP为4545.6亿人民币,财政收入为1159.93亿人民币[5]。一个有着10亿人口的穷国要办大教育、大社会福利,谈何容易。于是,由政府作为主办机构,建立具有民间性质的公益基金会[6],动员社会资源来弥补公共财政投入的不足,就成了各部门政府的一种现实的选择。迄今,国家各部委及工、青、妇等人民团体等45部门办了86家公募基金会[7]。这些基金会均对应主办机构的业务管理领域,设计公益项目,开展筹款活动。毫无疑问,这些领域涉及了教育、医疗、扶贫、残疾人、妇女、儿童、老人、法律援助等急需资金投入的领域和亟待关怀的人群。“希望工程”、“春蕾计划”、“幸福工程”等公益品牌的创立,也为公民参与公共事务开放了空间。

医疗卫生领域的基金会和NPO发展,在中国公益领域中占有比较重要的位置。基金会项目涉及医疗卫生的有390家,占全国基金会的15%。其中以医疗卫生为核心使命的有102家(公募31家,非公募71家),占全国基金会的4%。2010年底,以医疗卫生为核心使命的102家基金会净资产为16亿元,占全国基金会净资产的3%;总收入13亿元,占全国基金会总收入的4%;总支出8亿元,占全国基金会总支出的4%。加上开展医疗卫生项目的其他近300家基金会的投入,资金规模相当可观[8]。

 

慈善资源垄断和”官办”慈善公信力之觞

 中国慈善事业发展,政府主导的色彩很浓,政府对于慈善资源的控制亦一直没有放松。2008年汶川地震,760亿人民币捐款80%左右流入了政府的财政专户,由政府部门统筹用于灾区。尽管经审计并无发现捐款被挪用的案例,但明确知晓捐款使用情况的捐款人仅占4.7%[9]。这给政府指定的受捐机构中国红十字会和中华慈善总会造成了很大的社会压力。

 2011年发生的“郭美美”事件,公众严厉质疑中国红十会涉及商业活动[10];“发票门”事件则指中华慈善总会因资源过度垄断而疏于管理,以致数千万捐赠物资被变卖[11];河南宋庆龄基金会以推销医疗保险的方式吸收资金并进行放贷活动,已经让公益基金会角色错位[12]。公众对官办慈善依靠权力募集资源、透明度低的不满情绪借这些事件得以集中爆发。2011年,红十字会接收社会捐赠比上年减少了59.39%。[13]中国红十字会常务副会长赵白鸽慨叹:“一个有着百余年历史的红十字会,怎么会在一个小姑娘郭美美的冲击下产生这么大的问题?我很震撼,也在深思。”[14]

而就在这一年,由记者邓飞发起的“免费午餐”等民间公益项目、由微博等新媒体作为传播媒介的“微公益”则异军突起,展现了来自草根民众、特别是城市白领阶层参与公益的热情。

草根慈善的发展,亦是喜忧参半。那些在基层、在农村开展服务工作的草根组织资源短缺的困境并没有得到改善。春节前夕,基金会中心网收到了一封来自西北秦巴山区7家从事公益组织联名呼吁信,信中告急:“在‘断洋奶’和本土公益支持遥不可及的情况下,我们正面临无以为继的生存难题[15]” 。“断洋奶”系指境外基金会对中国草根组织的支持正在减少,而本土捐赠资源进入除基金会、慈善会外的社会服务组织仅占全国845亿元捐款的1.32%[16]。这意味着,民间慈善捐赠的绝大部分依然被政府和有政府背景的慈善机构所垄断。

改革开放30多年过去了,2011年中国GDP总量达47.1564万亿元,财政收入为10.3740万亿元[17],中国已经成为仅次于美国的世界第二大经济体。政府继续借官办慈善之便,或直接操盘从民间汲取慈善资源来补贴政府公共事业开支的正当性正在丧失。对于介乎官民之间的1200多家公募基金会、1900多家慈善会来说,进行体制改革,摒弃行政化和慈善资源垄断,回归慈善的民间性和独立性,提高机构公信力,已经刻不容缓。

 

去“垄断化”, 让慈善资源滋养民间慈善

 中国慈善事业发展长期以来存在着两大瓶颈,一是民间组织登记难,二是民间组织获取资源难。2011年,解决民间组织登记难的问题,已经提上政府议事日程。年初,中共中央总书记胡锦涛向各级党政机关提出“加强和创新社会管理,最大限度激发社会活力;引导各类社会组织加强自身建设,发挥群众参与社会管理的基础作用”[18]。2011年12月,民政部部长李立国要求民政部门推广广东经验,推行社会组织直接向民政部门申请登记[19]。

中国政府比较支持和鼓励公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织的发展,但“巧妇难为无米之炊”,这类组织的发展的需要大量的资金投入。当前中国慈善资源一方面已经过高度集中在有政府背景的慈善组织手里,一些地方政府还直接动用行政权力,以慈善捐款的名义对企业和个人进行“派捐”、“索捐”。继2010年陕西省府谷县政府向煤老板派捐13亿元之后[20],2011年神木县政府的“煤慈善”派捐更高达38亿元[21]。

这种慈善资源汲取模式,有违慈善的民间性和志愿性,不仅损伤了公众的慈善热情,而且政府(及其官办慈善)吸收的捐款越多,民间组织的获取资源的机会就越少。要突破民间慈善组织的资源困境,需要从三个方面入手:

其一,依法杜绝政府把慈善捐款作为“第二税源”。我国《公益事业捐赠法》规定,只有在发生自然灾害并经捐款人要求时,县以上人民政府才有权接受捐款。地方政府假慈善之名进行“派捐”的行为,已经达到公权侵害私权的严重程度,应该依法制止。

其二,公募权是一种公共权利,获得这种权利的公共慈善机构,有责任为民间公益组织释放慈善资源,支持民间公益的发展;应该公布捐款的流向,接受社会监督和问责。2012年8月,基金会中心网推出的“中国基金会透明度指数”,依据法律、法规和政府有关制度的规定,依据公众了解基金会行为的需求,设定基金会财务收支、项目管理、内部治理、机构行为的透明度权重,建立透明度指数体系。这项适用于国内所有基金会的指数推行之后,公众可以根据指数排名,了解每一家基金会的透明度水平,并可据此做出理性判断,行使“用脚投票”的权利,保证慈善捐款流向最透明、最有效率的慈善组织[22]。

其三,也是最重要的是,公募基金会主动进行改革转型,回归民间,成为民间公益的推动力量。公募基金会改革转型的先驱应推中国扶贫基金会,他们在10年前就主动放弃行政级别和事业单位编制,走民间化道路,目标定为“资助型基金会”。公募基金会的转型捷径是,与草根组织合作,设立专项基金,帮助草根组织突破合法性困境和资源困境。中国社会福利基金会、中国青少年发展基金会和爱德基金会是这项改革转型的优秀代表。近年来,纯粹民办的公募基金会也已经出现,深圳壹基金会、上海公益事业发展基金会(联劝)、北京联益慈善基金会和中华儿童慈善救助基金会(儿慈会)成立只有两三年,均有不俗表现[23]。


去”计划经济”,解放社会服务领域生产力

中国由计划经济体制向市场经济体制过渡,已有20多年的历史。在社会服务领域,尽管国务院在2000年就发出了《关于加快实现社会福利社会化的意见》,但计划经济的思维在该领域仍然十分严重,且有回潮的倾向。

从2000年到2011年,我国经济高速发展,全国GDP增长了4.8倍,财政收入增长了7.7倍[24]。国家投入社会服务事业费也在快速增加, 2010年全国社会服务事业费支出2697.5亿元,比上年增长23.6%[25];2011年该项支出3229.1亿元,比上年增长19.7%[26]。国家对残疾人福利事业的投资增长更快,“十一五”(2006年-2010年)期间中央财政此项投入是“十五”(2001年-2005年)的2.84倍[27]。

国家对社会事业投入,几乎全部由政府直接使用或拨给下属事业单位来使用。要消化如此巨额资金,就要建大量服务设施。如东莞市残疾人体育中心第一期就投资2.3亿元[28];青岛市级残疾人综合服务中心计划占地150-200亩,一期建设工程投资4.5亿元,建筑面积5万平方米[29]。有了设施还要配备大量事业单位编制人员,消耗大量资源。  

 社会服务领域计划经济的特点是:资金来源于财政税收和民间捐款;投入模式为强制性、垄断性,难免追求豪华,造成资源浪费;服务主体为国家事业单位,由国家供养的人员,端着“铁饭碗”搞服务,缺乏竞争,服务质量堪忧。这种政府大包大揽的做法,不仅资源配置效率低下,还会造成挤压社会组织发展的严重后果。

 社会服务社会化的特点是:资金来源于民间捐款、政府购买和服务收入;投入模式为志愿性、竞争性;服务主体为公益慈善组织,需要通过市场选择,差异性服务,优胜劣汰得以发展。这种模式体现了“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与”的社会建设原则,让资金效率提高,社会资本增强。

温家宝总理指出:“我国社会事业领域的改革开放仍然相对滞后。比较突出的问题是,政府责任不到位和包揽过多同时并存,该管的没有管到位,该放的没有真正放下去”。 他要求“各项社会事业都应当区分‘基本’和‘非基本’。‘非基本’的社会事业交给社会和市场,满足多层次、个性化的需求,政府要履行监管责任”[30]。

社会服务领域的计划经济向社会化的转变,是民间组织社会服务发展的重要契机。实现这一转变,需要制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策,形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。政府社会服务的资金往哪里流,用于什么项目,不应该由某个政府部门说了算,应该建立公民参与,专家评估,科学民主决策的机制,提高资金使用的透明度和效率。


改革“民非”制度,开放公益服务组织发展空间

截至2011年底,全国共有社会组织46.2万个,其中民办非企业单位(简称“民非”)20.4万个。其中教育类占51%;卫生类占11%[31]。教育类“民非”的主体是民办学校,卫生类主体是民办医院。中国的民办学校绝大部分属于商业性投资而非公益性投资,出资人可“取得合理回报”[31]。民办医院情况比较复杂,用慈善捐款投资的非营利医院实属凤毛麟角。2012年,由王菲、李亚鹏用慈善基金建立的嫣然天使儿童医院,被媒体称为民办非营利医院的“开启者”。

中国教育和医疗卫生事业亟待发展,光靠政府投资的公立学校、公立医院,远远不能满足人民群众对教育和医疗服务的需求;在民间慈善资源短缺的现实情况下,吸引私人资本投入教育、卫生事业是非常有益的选择。然而,在民政部门登记的“民非”,大约60%来自市场投资,并不是真正的非营利组织,这不能不给这个公益部门的发展带来影响。税务部门因“无法判断谁是真正非营利的‘民非’”,“连累”所有的“民非”均无缘公益组织的税收优惠政策。这极大限制了公益服务类“民非”的发展,亟待税务部门拿出合理解决办法。

“民非”制度改革应与事业单位改革相接轨。2011年,针对“我国社会事业发展相对滞后,一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活”的现状,中共中央国务院发出《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。《意见》把承担基本公益服务的事业单位划入“公益一类”,把“承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入“公益二类”。同时,要求“对面向社会提供公益服务的事业单位,积极探索管办分离的有效实现形式,逐步取消行政级别”;“对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,与事业单位公平对待”[32]。

上述规划的实施,将引导社会服务类事业单位走向资源配置和管理机制社会化的改革方向,而“民非”的待遇则向事业单位看齐。根据这一合流趋势,拟适时取消“民非”这一行业名称,与社会服务类事业单位一起统称为“民办事业单位”。官办和民办社会服务事业殊途同归,平等竞争,有望构建一个社会服务事业资源高效配置、繁荣兴旺的新局面。

 

让私人财富成为推动社会创新的正面能量

2004年国务院《基金会管理条例》的颁行,把基金会分为公募和非公募。非公募基金会给私人财富进入慈善领域打开了通道。除了大学和国有企业办的非公募基金会,目前纯粹由私人和私人企业出资建立的非公募基金会数量增长最快。

非公募基金会可以自主确定基金会的使命和愿景,确定公益项目和善款资助方向,慈善资源将更多地流向政府系统所未能覆盖的区域和领域,将成为民间公益服务机构的重要资源提供者,这将从根本上改善民间公益发展的生态环境。

非公募基金会与政府之间没有财产上的纠葛,也无人事上的交错,可以确保其独立性并实现以理事会为决策核心的有效治理。面对改革开放、市场经济发展出现的诸多社会问题,需要公益慈善组织用创新的思维,创新的方法来解决社会问题。非公募基金会决策的独立性,决定其最有条件投入资金,支持社会创新,并为这些创新独立承担风险。

由于非公募基金会发展时间还很短,自身专业能力还不够,加上草根组织的能力也普遍不足,因此,绝大部分非公募基金会还是定位为运作型基金会。据《社会创业家》(2012年第五期)调查发现,只有30多家非公募基金会有资助草根组织的记录,不到非公募基金会总数的3%。纯粹定位为资助型的基金会更是屈指可数[33]。

2010年9月,比尔・盖茨和沃伦・巴菲特在美国联合发起的“捐赠承诺”行动后,来到中国约请50多位中国富豪参加冷餐会,被称为“巴比慈善晚宴”。经过媒体高密度的报道和炒作,这个晚宴让中国慈善界、尤其是富人接受了一次关于慈善理性的强刺激。中国亿万富豪人数已经位居全球第二[34]。富人慈善受到社会高度关注,其发展态势,对于中国慈善事业的发展将产生举足轻重的影响。

 

2009年10月,福建富豪陈发树在北京高调宣布,将其持有市值83亿元有价证券捐给新成立、注册资金为1亿人民币的新华都慈善基金会。2011年5月,同为福建富豪的曹德旺将其持有价值35亿的福耀玻璃股份捐给以他父亲名字命名的河仁慈善基金会。2012年5月,华民慈善基金会创办人卢德之宣布:华民慈善基金会10年内要建成百亿基金会。富豪们纷纷亮相慷慨捐钱建基金会,而不是一掷千金地滥行布施,令人欣喜。这正应了比尔.盖茨先生的判断。他说“劝说美国富人捐财产相对比较难,对中国富人来说反而比较容易。因为美国富人多数是财产的继承人而非创造者,而中国的富人多数是第一代创业者,他们可以自主决定对财富的安排”[35]。

上面这段话是比尔.盖茨先生2011年12月在他基金会的北京办事处对笔者说的。笔者深以为然,并希望利用他的影响力,不光鼓励富人捐款,更教会他们如何用好捐款,提高慈善资源的使用效率。中国草根NGO登记注册正逐步放开,当面向基层、服务社会的组织大量涌现时,社会投资缺乏,资源瓶颈就会愈发突出,这就需要推动越来越多的基金会变成社会投资机构,越来越多的慈善家变成社会投资家。还要培养和吸引大批专业人才,每年新增加二、三百家非公募基金会,连找到二、三十名懂基金会运作的合格秘书长都有困难,人力资源瓶颈的突破也是当务之急。

 中国慈善事业发展和慈善体制改革面临许许多多的挑战,最理想理想的改革计划、方案包括顶层设计都可能被习惯势力和既得利益者化为乌有。唯有理性的财富力量可以以其独立的性格,恪守慈善真谛,追求公益目标,发扬创新精神,张扬正面能量,成为推动中国慈善事业健康发展的伟大力量,为社会的文明进步,为人类的福祉,做出贡献。

 

 

注:

1、资料来源:南通中国慈善博物馆第二馆介绍文献

2、《NGO参与汶川地震过渡安置研究》 ,北京大学出版社,2009年出版,郭宏等著

3、数据来源:中国基金会中心网

4、数据来源:中民慈善捐助信息中心《中国慈善会发展报告》,2012年7月

5、数据来源:《中国统计年鉴-1999》

6、1988年国务院《基金会管理办法》:“第二条   本办法所称的基金会,是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织,是社会团体法人”。

7、数据来源:中国基金会中心网

8、数据来源:中国基金会中心网《医疗领域基金会概览》

9、《响应汶川:中国救灾机制分析》,北京大学出版社,2009年出版,邓国胜著

10、2011年6月21日,微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友引起各方关注,这个自称“住大别墅,开玛莎拉蒂”的20岁女孩,其认证身份是“中国红十字会商业总经理”, 牵连到商业系统红十字会,引发公众对中国红十字会的非议,导致红会组织陷入空前的信任危机。

11、2001年8月,央视新闻频道播出《尚德“捐赠门”真相调查》。记者调查发现,让尚德公司“荣膺”当年2010中华慈善突出贡献奖的1700多万元捐赠品,竟然已经被折价变卖,钱款去向不明。这场“慈善捐赠”却由于中华慈善总会开具了收货减税发票,收了管理费,企业享受到了国家的减免税政策。

12、《南方周末》2011年9月报道:根据基金会中心网数据库的排名,河南宋基会2010年末时,资产已近30亿元,在全国两千多家慈善基金会里名列第一。记者进一步调查发现,河南宋基会的资金主要来源于个人的医疗保险款项,个人交给河南宋基会的钱既有高于银行利息的回报,还可以退回,同时计为基金会的捐款收入。这种利用慈善机构的品牌和公众的信任,做商业的事情;打着公益的招牌做私益的行为,完全是角色错位。

13、数据来源:中民慈善捐助信息中心《2011年度中国慈善捐助报告》

14、记者:徐隽《慈善信任的风波》,《人民日报》2012年6月20日

14、数据来源:中国基金会中心网

15、数据来源:中民慈善捐助信息中心《2011年度中国慈善捐助报告》

16、数据来源:国家统计局《2011年中国经济社会发展统计公报》

18、《胡锦涛:扎扎实实提高社会管理科学化水平》 ,新华网,2011年02月19日 

19、《民政部:支持公益慈善等社会组织直接申请登记》,《新京报》2011年12月24日

20、《府谷煤老板捐款13亿元的背后》,陕西日报,2010年03月08日

21、《神木县煤慈善真相:机构个人“被捐款”》, 21世纪经济报道,2011-04-26

22、中国基金会中心网“中国基金会透明度指数”将在2012年8月该网成立三周年时推出

23、《公募基金会改革转型:困境与创新》,徐永光,2012 《慈善蓝皮书》,中国社科出版社出版

24、《关于加快实现社会福利社会化的意见》,国办发[2000]19号

25、民政部《2010年社会服务发展统计公报》

26、民政部《2011年社会服务发展统计公报》

27、《国务院残疾人工作委员会关于印发第四次全国残疾人事业工作会议主要文件的通知》,中国残疾人联合会官网,2011年7月

28、《东莞市残疾人体育中心第一期项目总投资约2.3亿元》,东莞日报,2010-12-27

29、《山东青岛投入11亿元建设73处残疾人服务设施》,齐鲁晚报,2012-07-20 

30、《温家宝:关于发展社会事业和改善民生的几个问题》 ,《求是》杂志 ,2010-04-01 

31、民政部《2011年社会服务发展统计公报》

32、《中华人民共和国民办教育促进法》

33、《非公募基金会:使命与责任》刘洲鸿,2012《慈善蓝皮书》,中国社会出版社出版

34、《福布斯排行:中国亿万富豪人数全球第二》,上海证券报,2010年03月12日

35、《比尔•盖茨与徐永光、王振耀谈慈善》,南都公益基金会官网,2011年2月8日