解密希望工程

他律 自律 互律 法律:NPO “四律”打天下

2006-08-10 00:00:00

“律”字的解释。《说文》:“律,法也”。《尔雅·释诂》:律、矩、则,法也。这两部都是汉代的辞书。按照《辞源》的解释,“律”字的本义是音律,引申为法令、约束、戒律。

他律、自律、互律和法律,从不同的方面约束、规范和保护NPO的健康发展,这是从中国青基会和希望工程18年的实践和经验教训中得出的结论。

   

1994年提出希望工程存在八大隐患:

体外循环:未经授权的希望工程捐款募集和使用

假名营私:不法之徒假希望工程之名搞非法牟利

体制磨擦:体制内不按管理规范办事,另搞一套

制度风险:政策、法律制度不完善带来探索风险

管理疏误:因实施机构疏于管理导致捐款不落实

中伤毁誉:个别不负责任媒体或个人的恶意诽谤

失准评判:应期望值过高放大缺点错误一偏盖全

自砸招牌:实施机构领导人的贪污腐败道德风险

防范这八大隐患的办法就靠这“四律”。

 

一、他律:NPO的成功保障。

捐款人直接监督和媒体舆论监督是他律的主要方面。

希望工程设计了捐款人与受助对象一对一救助捐款资助管理制度,让公众不仅成为公益项目的响应者,而且成为项目实施的全程参与者、知情者和监督者,使公益项目有了动力源泉和安全保障。

1994年1月答《北京日报》记者问。

问:现在社会上有许多腐败现象,有人担心希望工程也会有这类问题,对此你是怎么看?

答:我可以肯定地回答,希望工程不会出现腐败,而且有能力杜绝一切腐败现象的生长。根据是:希望工程的发展是以千千万万捐款人的慷慨捐款为条件的,在每一笔捐款的背后,都有一双监督的眼睛。公众监督,是希望工程最好的保护神……当然,我们并不能保证所有进入这支队伍的人都是“天使”。重要的是,公众压力和内部监控使我们有能力及时清除希望工程中任何形式的不轨行为,不给腐败现象以滋生的土壤。

捐款人直接监督:陕西无旗县某小学违规使用捐款案

1995年,我们收到一封来信,揭露陕西省吴旗县吴仓堡乡小学希望工程捐款使用中造假的问题。该校校长拿到西北国棉三厂捐助的15个个孩子的捐款之后,有7个分配给了乡干部的子弟,两个分配给了自己的孩子和一名老师。捐款单位派人去考察时,作假者担心这些干部子弟穿得好要漏馅,赶紧从其他穷孩子身上扒下破衣服对换。结果还是被捐款人识破。这是一起典型的违规使用捐款案。虽然只涉及每人30元总共300元助学金,但性质很恶劣,影响很坏。在我们的督促下,县政府对当事人作出了严肃处理:校长被撤职,七个乡干部被县监察局发文通报批评。

捐款人直接参与监督,制止了这起滥用捐款的事件。

媒体监督:希望工程假信事件

2001年11月29日,《南方周末》发表《千里追踪希望工程假信》的文章,披露四川省宣汉县丰城区教办德育专干唐纯旭挪用希望工程捐款5400元,并以“受助学生”的名义制造假信蒙骗捐款人。这是媒体参与希望工程监督的成功案例。

他律的核心是在制度设计上让捐款人对每一笔捐款进行直接监督。这样的制度设计造成了强大的公众压力,有效杜绝了腐败。好人来做会做得更好;坏人来做,也没有可乘之机。所以,希望工程18年,接受捐款30多亿,我们发现的贪污腐败案例非常少,我知道的加起来金额没有超过10万元人民币。


二、自律:NPO的不败法宝。

十几年来,希望工程一边是“八大隐患”像幽灵一样在它身边徘徊,一边是公众要求它“万无一失”的过高期望值。所以我们一直是临深履薄,战战兢兢,在天堂和地狱间走钢丝。当然,在所有这些风险中,唯一能让希望工程彻底砸招牌的就是最后一条,机构负责人出现贪污腐败的道德风险。我始终坚信,希望工程不会被别人打倒,只会被自己打倒。

在目前我国公益慈善事业发展的法制尚不健全、社会监督和政府监管还不是很有力的情况下,自律是一个机构和整个行业健康发展最重要的保证。在1997年希望工程实施8周年时,我在青基会提出了“五透明五不准”的自律守则。

五透明五不准

一、财务管理透明,不准设任何形式的“小金库”

二、收入分配透明,不准谋求任何工资以外的收入

三、投资运作透明,不准谋求和青基会相关的任何个人投资收入

四、资产管理透明,不准利用捐赠物资和特许物资为个人谋利

五、资助管理透明,不准利用分配资助款的权力收受礼品。

举例:关于“不准谋求任何工资以外的收入”,看来是天经地义的事,没有什么了不得的?但要做到所有分配包括工资、奖金、福利,全部明帐目现金支付,依法纳税;包括过年过节,不发任何红包、实物,也是一个高的标准。因为,发红包、实物,就意味着你有帐外帐,有小金库,就意味着少交了个人收入所得税。对于机构的负责人来说,只有在收入分配上完全透明,才算做到零风险。我明明白白地对财务人员说:“我的收入在机构里是最高的,个人所得税一分都不能少交。一旦你们有人和我翻脸了,要在这一点上抓我的‘小辫子’都别想”。

 

三、互律(行业自律):NPO行业自救行动。

我国NPO行业自律的探索可以追溯到15年前。2003年,由NPO信息咨询中心起草的《中国非营利组织(NPO) 公信力标准》属于这一探索的重要成果。但NPO信息咨询中心的合法身份是在工商局注册的企业法人,这是个尴尬的问题。

2004年3月,我和中华慈善总会会长范宝俊在全国政协10届2次会议上联合发言指出:应建立一个以自律为目标的非营利组织行业协调机制;制定行业诚信公约;定期对各机构进行评估,向社会公布机构信用评级,接受公众的监督。

2005年全国政协10届3次会议上,我又提交了《关于民间基金会行业自律制度建设的建议案》。

好消息是,在今年人大会议通过的《国民经济十一五规划》中,写进了“完善民间组织自律机制”的内容。一批优秀的民间组织正在发起“NPO自律行动”。中国扶贫基金会副会长何道丰把这个行动称为“四自”行动,即“自愿、自律、自残、自救”。我的解释是:是民间组织的自愿行动,共同制定行业公信力标准。这个标准是很高很严的,接受这个标准,就意味着接受“苦肉计”,把自己身上不干净的东西都割掉。这叫“自残”。接受这个标准后,还要请独立第三方进行评估,向社会披露信息。这种行业自律机制的建立,就可以避免“一人生病,大家吃药”的麻烦,甚至将规避“劣币驱逐良币”的可怕后果。这叫“自救”。


四、法律:对NPO的规范和保护。

首先是规范,NPO必须在法律制度的框架内规范行事。

比较尴尬的是,在过去10多年里,民间非营利组织的法律制度不完善所带来的“制度风险”,对我们是最大的困扰。比如,从1988年国务院《基金会管理办法》规定的“零成本”运作状态直到2004年执行新的《基金会管理条例》才结束。2005年前,我国非营利组织没有属于自己的财务管理制度,无奈套用制订于计划经济时代的、称做“统收统支”的国家事业单位财务制度。如果把这个制度比做一件衣服的话,你犹如穿着一件根本不是自己的衣服。因为衣服不合身,你一举手一投足可能挣开了哪条线缝,那就成了不合“规范”。这样的制度背景,让中国的民间非营利组织做事越多风险越大,很容易产生逆淘汰的可怕后果。

谢天谢地,《基金会管理条例》和《非营利组织会计制度》的实施,困扰我国基金会发展法律制度瓶颈基本得到了解决。而对于许多希望出生的民间组织来说,因为业务主管部门不好找,如何拿到“出生证”,合法、名正言顺地开展业务,仍然是个问题。


下面谈谈法律保护问题。

希望工程做了两件比较重要的事情:一是商标注册;二是对香港《壹周刊》诉讼案。

非营利组织都需要进行创新,也需要保护创新所有权。中国青基会为了保护希望工程的创新所有权,依法进行了希望工程服务商标的注册,运用法律手段对任何侵害希望工程所有权的侵权行为进行打击。将一项公益性社会活动名称注册为服务商标,纳入知识产权保护法律体系,在我国尚属首次。它的意义非同小可。希望工程在全国范围内之所以能够做到动作规范,协调一致,是因为中国青基会每年要和省级青基会签订希望工程服务商标使用许可的协议,如果哪个地方做得不规范,我们可以收回商标使用权。任何机构和个人未经许可冒用希望工程之名搞违法活动的,我们就可以依法进行打击。(用苏明娟的形象做眼睛广告,受到法律追究)。

1994年1月21日,香港《壹周刊》发表了题为《千里追查七千万元下落,希望工程善款失踪》的诽谤文章。造成中国青基会和希望工程名誉的极大损失,来自香港的捐款急剧下降。我们不得已在香港高等法院起诉《壹周刊》,这是香港历史上首例内地机构的名誉权诉讼案。

这个马拉松官司前后打了6年。2000年6月20日,香港高等法院做出判决:中国青少年发展基金会胜诉。我是作为证人出庭,在法庭上接受对方大律师8个小时的盘问。香港高等法院钟安德大法官在判词中写道:“面对黄先生(对方大律师)的全面盘问,本庭相信徐先生及杨先生(原告两证人)的证词在有关责任方面是完全可靠及可信的”。

18年过去了,希望工程发展没有停滞,品牌价值没有衰退,看家套路就是“四律”。

我相信,通过我国NPO法律制度的逐步健全,通过“四律”和NPO内部治理结构的建立和完善,我们一定能够建立起我国非营利组织发展的健康机制。这个机制可以用8句话、32个字来表述,就是:“法律规范,政府监管,组织善治,行业自律,社会监督,市场选择,平等竞争,优胜劣汰”。这也许可以称做我国非营利组织发展的生态环境吧。